[국민개헌특위] 초안 윤곽 나와… '4년 연임제' 넣고 '수도' 명문화

대통령 4년연임제·국민소환제 도입... 문재인표 개헌안 초안 보니

뉴스1ㅣ박승주 기자ㅣ2018.03.13. 17:46 댓글 1937개

▲ 정해구 국민헌법자문특별위원회 위원장(가운데)이 13일 오후 서울 중구 프레스센터에서 기자회견을 열고 개헌안에 대해 설명하고 있다. 정 위원장은 이날 문재인 대통령에게 4년 연임 대통령제와 수도를 법률로 규정하는 내용을 골자로 하는 개헌 자문안을 보고했다. /2018.3.13/뉴스1 © News1 신웅수 기자  

국민헌법자문특별위원회, 文대통령에 개헌안 보고 
(서울=뉴스1) 박승주 기자 = 대통령직속 정책기획위원회 산하 국민헌법자문특별위원회(위원장 정해구)는 13일 '헌법개정 자문안'을 문재인 대통령에게 보고했다. 정치권에서 1987년 이후 31년 만에 개헌 작업에 논의되는 가운데 헌법특위는 이번 개헌 자문안을 Δ국민주권 Δ기본권 강화 Δ지방분권 강화 Δ견제와 균형 Δ민생개헌이라는 5대 원칙을 바탕으로 만들었다.

초안에는 대통령 4년 연임제와 대선 결선투표제 도입, 국민발안제·국민소환제 등 직접민주주의 요소 강화, 사법민주주의 실현, 감사원의 독립기구화와 대통령 특별사면권 제한 등 대통령의 권한 축소 등이 두루 포함됐다.

헌법특위는 13일 청와대에서 문 대통령과 함께 오찬을 하고 한달간의 활동으로 도출한 대통령 개헌안을 보고했다. 헌법특위 내부 의견이나 여론에서 이견이 있어 단일안을 마련하지 못한 부분은 1안, 2안 등 복수안이 보고됐다. 이후 헌법특위는 오후 서울 중구 한국프레스센터에서 개헌 자문안 관련 기자간담회를 열고 개헌 자문안과 관련한 주요 경과, 국민의견 수렴 현황, 자문안 주요특징 등을 설명했다.

대통령 4년 연임제 단일안…

대선 결선투표제 도입

정부 형태과 관련해서는 문 대통령이 선호하는 '대통령 4년 중임제'가 유력하게 거론됐지만 결국 '4년 연임제'로 가닥이 잡혔다. 연임제는 임기를 2차례 연속해서 할 수 있으며, 이후 출마가 불허되는 제도이고, 중임제는 임기 2번으로 제한되고 다시 할 경우 물러난 뒤 재도전해야 하는 제도다. 다만 4년 연임제로 개헌이 되더라도 문 대통령은 이에 해당하지 않는다. '4년 연임제'는 헌법특위가 마련한 '단일안'이다. 하지만 국민의 대의기관인 국회와 대통령간에 권한을 어떻게 합리적으로 배분할지에 대해서는 다양한 의견이 쏟아져 '복수안'으로 제안됐다.

대통령 결선투표제는 도입하는 것으로 정리됐다. 하승수 부위원장은 "새로운 제도라서 심도 있는 논의를 거쳤고 결국 (결선투표제를) 도입하는 쪽으로 결론을 냈다"고 설명했다. 국무총리 선출 방식에서는 대통령이 후보자를 지명하고 국회의 임명동의 투표를 거치는 현행안을 유지하는 쪽으로 의견이 모아졌다. 다만, 국회가 총리를 뽑는 방안을 선호한다는 의견을 반영해 '국회가 총리를 선출하고 대통령이 임명한다'는 내용은 2안으로 올라갔다.

대통령 권한 축소하고

국회 권한은 강화하고

헌법특위가 내세운 5대 원칙 중 하나인 '견제와 균형'과 관련해서는 현재 대통령 소속인 감사원을 독립기구화하고, 대통령 사면권을 제한한다는 내용이 들어갔다. 특히 감사원의 독립성 강화는 문 대통령의 대선 공약이자 새 정부 주요 국정과제이기도 하다. 김종철 부위원장은 "이번 개헌과 관련해 권력구조 합리화 부분에서 가장 핵심 의제가 감사원을 어떻게 개혁할 건지에 관한 것이었다"며 "현행 대통령 소속인 감사원을 어떻게든 바꿔야한다는 것에 매우 높은 수준의 공감대를 이뤘다"고 설명했다.

헌법특위는 감사원을 국회로 포함시키는 내용도 논의했지만, 국회에 대한 국민의 불신이 여전히 높다는 점을 고려해 '독립기구화'하는 방향으로 자문안을 작성했다. 다만 국회가 감사원에 영향력을 행사할 방안들도 복수의견에 포함됐다. '사면권'과 관련해서는 사면심사위원회를 법무부 장관 소속이 아닌 독립기구로 재편해 대통령의 특별사면권을 견제하는 방식으로 결정될 예정이다. 아울러 지금보다 국회의원 선거의 비례성을 강화하는 조건으로 국회의 권한을 일정부분 강화하는 다양한 의견들이 제안됐다. 예산법률주의 도입, 정부의 법률안 제출권 폐지, 국회의 상시화, 국회예산심사의 자율성 확대, 국회 비준동의 대상 확대 등 국회의 권한을 한층 강화하는 방안도 복수안 형태로 자문안에 반영됐다. 아울러 권력구조 한 축인 사법부와 관련해서는 대법원장에게 집중된 권한을 축소·조정하는 방안이 다양하게 제안됐다.

 
직접민주주의·사법민주주의…

국민소환·발안제 도입

그간 헌법에는 '직접민주주의'와 관련한 조항이 없었지만, 국가의 중요한 일을 결정하는 데 참여하고 싶다는 '촛불시민' 등의 의견에 따라 이번 개헌안 초안에는 '국민소환제'(국회의원 소환제)와 '국민발안제'가 담겼다.

국민소환제는 국회의원 등 선거로 선출된 대표 가운데 유권자들이 부적격하다고 판단하는 자를 임기 중 소환해 파면할 수 있게 한 제도다. 국민발안제는 국민이 직접 개헌이나 법률안을 제출할 수 있는 제도다. 국민이 재판에 참여할 권리를 명시하는 방안도 포함됐다. 현재 운영중인 '국민참여재판' 제도는 유무죄에 대한 배심원 평결에 법적 구속력이 없어 관련 근거가 필요하다는 지적이 제기돼 왔다. 아울러 개헌안 초안에는 국회의원 선거의 비례성을 강화한다는 원칙이 명시됐다. 김종철 부위원장은 "헌법에 특정선거제도를 못박기는 힘들지만, 입법권을 가진 국회가 국민의 대의기관으로 효과적인 작동을 하기 위해서는 (국회 의석과 국민 의견이) '비례'하는 방식으로 구성돼야 한다는 점에서는 의견 일치를 봤다"고 밝혔다.

5·18 민주화운동 등 헌법 전문에 반영…
首都 조항 신설

헌법특위는 헌법전문에 부마항쟁, 5·18민주화운동, 6·10민주항쟁과 같은 '역사적 평가'가 마무리된 사건들을 나열하기로 했다. 현행 헌법전문에는 역사적 사건으로 '3·1운동'과 '4·19혁명'만 명시돼 있다. 다만 지난해 '촛불혁명'은 역사적 평가가 아직 제대로 이뤄지지 않은 점과 일각에서의 반발을 고려해 전문에 넣지 않기로 했다. 현행 헌법에는 '대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다'는 영토조항은 존재할뿐 수도에 관한 명문화된 조항은 없었지만, 이번 개헌안 초안에는 수도를 헌법 1장 총강에 담았다. '수도'와 관련해서는 참여정부 당시 세종시를 행정수도 정하는 '신행정수도 특별법'에 대한 헌법소원 제기로 논란이 됐었다. 다만 수도를 헌법에서 특정하지 않고 법률에 위임하는 형태인 것으로 전해졌다.

지방분권·기본권 강화…

최초로 '한글화' 표기

헌법특위는 최초로 헌법 표기를 '한글화'했으며 일본식 표기 어법 등을 우리 문법에 맞도록 변경했다. 헌법의 문장과 일상적 생활언어를 가급적 맞추기 위해 표준말 사용을 원칙으로 했다. 아울러 보수층에서 주시하는 '자유민주적 기본질서'라는 표현은 불필요한 논란을 막기 위해 '자유'를 삭제하지 않고 기존 헌법을 유지하는 방안으로 가닥을 잡았다. 근로를 '노동'으로 변경하는 내용과 공무원의 노동3권을 확대하는 내용도 자문안에 포함됐지만, 최종 판단은 대통령이 내릴 것으로 보인다. 또 모두 '국민'으로 표현된 기본권 주체를 상황에 따라 '사람'으로도 쓸 방침이다. 군인·공무원이 명령 수행 과정에서 상해를 입어도 국가를 상대로 배상 청구를 할 수 없다고 규정한 헌법 29조2항은 삭제될 예정이다.

신고리 5·6호기 때처럼

'숙의민주주의' 도입

이번 개헌안 초안을 작성하기 위해 약 한달간 수렴한 의견은 70만건 이상이다. 홈페이지로 60만여건, SNS에서 '좋아요' 또는 댓글로 9만여건 9.7만건 등이다. 헌법특위는 국민의 의견도 자문안에 적극적으로 반영했지만, 특히 '숙의민주주의'가 큰 기여를 했다고 분석했다. 헌법특위는 총 5차례의 숙의 과정을 거쳤다. 신고리 원전 5·6호기의 공사 재개를 놓고 진행한 '숙의형 토론'처럼 무작위로 추출한 시민들을 모아놓고 주요 쟁점을 토의하는 과정에서 제대로 된 여론을 확인할 수 있었단 것이다.

하승수 부위원장은 "만족도가 98% 이를만큼 충실한 토론이 이뤄졌다"며 "만족도만 높은 것이 아니라 개헌의 필요성에 대한 국민의 인식이 높아진 것도 확인했다"고 설명했다. 가령 총리 임명 방식을 놓고 숙의형 토론을 진행한 결과 '국회에서 총리를 선출한다'는 의견에 대해 토론 전 반대가 48.3%에서 토론 후 68.3%로 크게 올랐다. 실제 헌법특위는 이러한 의견을 자문안에 적극 반영했다.

한편 문 대통령은 보고받은 자문위안을 다시 면밀히 검토해 국회 제출 여부를 판단할 예정이다. 현재로선 이 안을 바탕으로 확정할 대통령 개헌안을 발의할 가능성이 높다. 시기는 오는 20일 전후가 될 것으로 보인다. 정해구 위원장은 "개헌은 시대적 과제고 개헌의 주체는 국민"이라며 "개헌은 정당간 정치적 이해 문제가 아니라 국민의 요구를 어떻게 수용하느냐 하는 것"이라고 국민의 적극적인 관심을 당부했다. [parksj@]

정부 개헌안 초안 윤곽 나와… 4년 연임제 넣고 '수도' 명문화
연합뉴스ㅣ2018-03-12 11:06 최종수정 2018-03-12 14:58   

▲ 정부 개헌안 초안 윤곽 (PG) [제작 최자윤]

4년 '중임' 아닌 '연임'으로… 현직 대통령 대선패배 시 재출마 불가
4년 연임제 개헌 이뤄져도 문 대통령은 연임 불가… 차기부터 적용
결선투표제 도입 불투명… 관습헌법 아닌 법률로 행정수도 지정 가능
헌법 전문에 부마항쟁, 5·18, 6·10 포함 검토 중… '촛불혁명'은 제외

(서울=연합뉴스) 김승욱 기자 = 국민헌법자문특별위원회가 마련 중인 정부 개헌안 초안의 윤곽이 드러나고 있다. 정부형태(권력구조)로는 대통령 4년 연임제가 결정됐고, 법률로 수도를 규정토록 하는 조항을 포함하기로 했다. 정해구 자문특위 위원장은 12일 연합뉴스와의 통화에서 "오늘 오후 자문특위 전체회의를 개최해 개헌 자문안을 확정할 것"이라며 "헌법에 수도조항을 넣는 것과 정부형태를 대통령 4년 연임제로 하는 것 정도는 방향이 정해졌다"고 말했다.

정 위원장은 이어 "나머지 쟁점은 방향이 정해졌다고 말하기 어렵고, 오늘 전체회의에서 논의해 반영 여부를 결정할 것"이라고 덧붙였다. 자문특위는 정부형태를 현행 대통령 5년 단임제에서 4년 연임제로 바꾸는 안을 사실상 확정했다. 애초 자문위는 4년 '중임(重任)제'를 고려했으나, 논의 과정에서 4년 '연임(連任)제'로 선회했다. 실제로 자문특위가 국민 여론 수렴을 위해 지난달 19일 개설한 홈페이지(https://www.constitution.go.kr)의 '바람직한 정부형태'를 묻는 설문 문항에는 '4년 연임제'가 아닌 '4년 중임제'가 표기돼 있다.

중임제를 채택할 경우 현직 대통령이 4년 임기를 마친 뒤 치른 대선에서 패배하더라도 다시 대통령에 도전할 수 있으나, 연임제에선 오직 4년씩 연이어 두 번의 임기 동안만 대통령직을 수행할 수 있다. 즉, 현직 대통령이 대선에서 패배하면 재출마가 불가능하다. 또 현행 헌법 10장 128조 2항에 '대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다'고 규정된 조항은 개정 대상이 아니어서 이번 개헌안이 통과돼 정부형태가 4년 연임제로 변경되더라도 문 대통령은 연임할 수 없다. 문재인 대통령은 이미 여러 차례 대통령 4년 중임제를 선호한다는 입장을 밝힌 바 있다.

▲ 정해구 자문특위 위원장 [연합뉴스 자료사진]

지난달 19일부터 이달 9일까지 이뤄진 국민 여론 홈페이지 조사에서도 '4년 중임제'를 선호한다는 견해를 밝힌 사람이 전체 2만571명 중 1만6천135명으로 약 78.4%에 달했다. 대통령 선출 제도와 관련해 '대통령 선거 결선투표제'를 도입하는 방안도 논의 중이나 초안 반영 여부는 확정되지 않았다. 정 위원장은 "대선 결선투표 도입은 검토 중이나 생각보다 조문화하기에는 복잡한 사안"이라며 "오늘 회의가 끝나야 반영할 수 있을지가 결정될 것"이라고 말했다.  대선 결선투표제 도입은 여론 수렴 홈페이지 조사에서 찬성 4천219명, 반대 1만5천275명으로 반대 의견이 78.4%에 달했다.

개헌 초안에 수도조항을 포함하는 방안도 확정됐다. 다만, 헌법에서 직접 수도를 규정하지 않고 법률로 수도를 정하도록 위임할 방침이다. 현행 헌법에는 수도에 관한 명문 규정이 없다. 참여정부 때인 2003년 12월 세종시를 행정수도로 하기 위해 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법(신행정수도법)이 국회에서 통과됐으나 헌법소원이 제기됐다. 헌법재판소는 2004년 10월 헌법에 명문화되지 않은 관습헌법을 근거로 2004년 10월 신행정수도법에 대해 위헌 결정을 내렸다. 헌법에 수도를 법률로 정한다는 조항이 포함되면 관습헌법에 얽매이지 않고 법률로 행정수도를 규정할 수 있게 된다. 여론 수렴 홈페이지 조사에서는 수도조항 포함에 찬성한 사람이 1만839명이었으며, 반대한 사람은 5천538명이었다. 4·19 혁명 이후 발생한 역사적 사건을 헌법 전문(前文)에 포함하는 방안 역시 논의 중이다. 다만, 지난해 촛불혁명은 역사적 사건 목록에서 빼기로 했다.

정 위원장은 "촛불혁명은 현재 시점과 너무 가까운 사건"이라며 "20∼30년 정도는 지나 역사적 평가가 이뤄져야 할 것 같다"고 말했다. 5·18 광주민주화운동, 부마 민주항쟁, 6·10 민주항쟁 등을 전문에 포함하는 방안에 대해서는 "아직 검토 중"이라고 밝혔다. 기본권의 주체를 '국민'에서 '사람'으로 확대하는 방안은 헌법 조항에 따라 탄력적으로 적용하기로 했다. 정 위원장은 "국민에게만 기본권을 보장해주는 경우도 있고, 천부인권적인 성격이 있는 조항은 사람으로 바꿔줄 것"이라고 설명했다.

기본권의 주체를 '국민'에서 '사람'으로 확대하자는 의견은 지난해 국회 헌법개정특별위원회에서도 여야 간 큰 틀의 공감대가 형성된 안이었다. 자치재정권 강화·자치입법권 확대 등 지방자치 강화와 관련한 조항도 큰 틀에서 개헌 초안에 반영하되, 어느 수준까지 반영할지는 전체회의 논의를 거쳐 결정하기로 했다. 정 위원장은 "국민 여론을 보면 지방자치 자체는 찬성하지만, 자치단체장의 권한이 커지는 것은 좋아하지 않는 것 같다"며 "지방자치와 관련한 문제는 대부분 재정 문제인데 자문안에 이 문제가 들어가긴 하지만, 어느 선까지 해 줄지를 결정하는 것은 쉬운 문제가 아니다"라고 말했다.

특위는 이밖에 ▲제2국무회의 ▲새 기본권 ▲사법부 인사체계 개선 ▲감사원 독립성 강화 ▲국민참여재판 ▲대통령 특별사면 통제 ▲국회예산심의권 강화 ▲공무원 근로 3권 강화 ▲안전권·사회보장권 강화 ▲'근로'를 '노동'으로 수정 ▲법률로 영장신청 주체 규정 ▲헌법재판관 자격 다양화 ▲토지공개념 명시 ▲국회의원 소환 ▲국민 발안제 도입 ▲국가원수 조항 폐지 등 28개 쟁점을 검토했다. 특위는 이날 쟁점 검토 결과를 토대로 전체회의를 열어 최종 개헌 초안을 확정하고, 13일 문 대통령에게 보고할 계획이다. [kind3@yna.co.kr]

정부 개헌안 초안 확정… 대통령 4년 연임제 담겨
경상일보ㅣ 승인 2018.03.12  22:22:25 

▲ 정해구(사진) 헌법특위 위원장  
 

헌법특위 오늘 대통령 보고,  법률로 수도 규정조항 포함
 정해구 위원장 인터뷰 통해 “지방분권강화 반드시 반영”

국민헌법자문특별위원회(위원장 정해구·이하 헌법특위)가 마련중인 정부 개헌안 초안이 12일 확정, 13일 문재인 대통령에게 보고한다. 헌법특위에 따르면 정부형태(권력구조)로는 대통령 4년 연임제가 결정됐고 법률로 수도를 규정토록 하는 조항을 포함하기로 했다. 정해구(사진) 헌법특위 위원장은 이날 “자문특위 전체회의를 개최해 개헌 자문안을 확정할 것이다. 헌법에 수도조항을 넣는 것과 정부형태를 대통령 4년 연임제로 하는 것 정도는 방향이 정해졌다”고 설명했다.

헌법특위는 정부형태를 현행 대통령 5년 단임제에서 4년 연임제로 바꾸는 안을 사실상 확정했다. 애초 자문위는 4년 중임제를 고려했으나 논의 과정에서 4년 연임제로 선회한 것이다. 중임제를 채택할 경우 현직 대통령이 4년 임기를 마친 뒤 치른 대선에서 패배하더라도 다시 대통령에 도전할 수 있으나 연임제에선 오직 4년씩 연이어 두 번의 임기 동안만 대통령직을 수행할 수 있다. 즉, 현직 대통령이 대선에서 패배하면 재출마가 불가능하다. 헌법특위는 이와함께 제2국무회의 △새 기본권 △사법부 인사체계 개선 △감사원 독립성 강화 △국민참여재판 △대통령 특별사면 통제 △국회예산심의권 강화 △공무원 근로 3권 강화 △안전권·사회보장권 강화 △근로를 노동으로 수정 △법률로 영장신청 주체 규정 △헌법재판관 자격 다양화 △토지공개념 명시 △국회의원 소환 △국민 발안제 도입 △국가원수 조항 폐지 등 28개 쟁점을 검토했다.

한편, 정 위원장은 본사를 비롯한 청와대 지역기자단과 가진 특별인터뷰에서 “국민기본권과 지방분권의 강화는 이견이 크지 않은 분야이므로 국민 개헌안에 반드시 반영돼야 한다”고 강조하고 “다만 헌법전문 수록사항, 기본권, 정부형태, 분권의 수준 등 국민들의 이견이 큰 쟁점들에 대해서는 다양한 의견을 들어 숙고했다”고 설명했다.

정 위원장은 이어 지방분권형 개헌에 대한 쟁점과 관련, “중앙정부와 지방정부간의 사무배분에 있어 지방정부의 자치사무를 보장하는 문제, 실질적으로 입법권을 행사할 수 있도록 자치입법권을 보장하는 경우 어느 정도의 범위까지 보장해 줄 것인지 하는 문제, 지방정부가 스스로 자립할 수 있도록 자주재정권을 보장함과 동시에 자주재정권의 보장이 지방정부 간의 불균형을 발생시키지 않도록 재정조정제도 등의 장치를 마련하는 문제 등이 있었다”고 말했다. 특히 정 위원장은 지방재정 확충과 관련, “기본적으로 찬성하지만 이로 인한 부익부빈익빈 우려가 있는데 이에대해 재정조정제도가 먼저 선행돼야 한다는 우려로 반대쪽에 투표하는 것으로 판단하고 있다”고 덧붙였다. [김두수기자 dusoo@ksilbo.co.kr]