[정부안 분석] 수도이전 법률로, 토지 공개념 명시, 자치정부로 격상

[뉴스+] '수도는 서울' 관습헌법 무력화 ..사실상 수도 이전 길 열어
세계일보ㅣ박세준ㅣ2018.03.21. 18:49 수정 2018.03.21. 20:41 댓글 1893개

수도 조항 명문화/盧정부 때 추진했다 위헌 결정 내려져/
'수도에 관한 사항 법률로' 문구 포함/ 국가기능 분산·부처 재배치 등 대비/
행정수도·경제수도 등 지정 가능해져/ 개헌 땐 이전 문제 국회로 공 넘어가/
세종시 시민단체 "법률위임 하책 실망"
문재인 대통령이 헌법개정안에 수도 조항을 포함한 것은 국가기능 분산이나 정부부처 재배치, 수도 이전 필요성이 대두하는 것에 대비한 조치로 해석된다. 노무현정부에 이어 현 정부 또한 사실상 행정수도 이전의 길을 열어둔 셈이다. 청와대가 21일 공개한 대통령 개헌안에 따르면, 헌법 총강에 수도에 관한 사항을 법률로 정한다는 문구가 담긴다. 현행 헌법에는 수도에 관한 명문화된 조항이 없다. 다만 ‘대한민국 수도는 서울’이라는 관습헌법의 법리만 확립돼 있는 상황이다.

과거 노무현정부는 ‘행정수도 충청권 이전’을 추진했고, 취임 첫해인 2003년 12월 국회에서 신행정수도특별법이 통과됐다. 그러나 헌법재판소는 이듬해 신행정수도특별법에 대해 위헌 결정을 내렸다. 개헌 없이 수도를 옮기겠다는 뜻이어서 국민투표권을 침해할 수 있다는 취지였다. 헌법에는 없지만, 조선왕조 이래 600여년간 형성된 규범에 따라 대한민국 수도는 서울이라는 관습헌법이 형성돼 있다는 해석이 가능하다는 것이다. 헌법에 수도를 법률로 정한다는 조항이 포함되면, 기존의 관습헌법은 효력을 잃고 법률로 행정수도나 경제수도 등을 지정할 수 있게 된다. 더불어민주당 핵심 관계자는 이날 세계일보와 통화에서 “헌법에 수도조항을 명시하면서 행정수도 이전을 위한 걸림돌을 제거한 것”이라며 “앞으로 국회에서 여야가 합의해 특별법을 처리하면, 행정수도 이전을 추진할 수 있게 된다”고 설명했다.

문 대통령은 대선 후보 시절인 지난해 2월 “세종시를 진정한 행정중심도시로 완성시켜 행정수도 꿈을 키워가겠다”고 공약했다. 당시 민주당 내부에서는 헌법에 세종시를 행정수도로 명시하는 내용을 공약으로 발표하는 문제도 고민했지만, 개헌의 성사 여부 자체가 국민의 뜻에 달린 만큼 대통령의 집무실 이전 공약만 제시하는 쪽으로 선회한 것으로 알려졌다. 문 대통령은 청와대에 있는 대통령 집무실을 광화문으로 옮기기로 공약했는데, 개헌 이후 행정수도가 지정되면 청와대를 세종시로 옮기는 방안도 검토한다는 방침이다.

개헌이 이뤄질 경우 행정수도 이전 문제는 국회로 공이 넘어가게 된다. 여야는 헌법에 따라 의무적으로 수도와 관련된 개념 등을 법률로 지정해야 한다. 정부·여당은 세종시특별법 제정을 통해 세종시를 행정수도로 지정하는 방안을 추진하겠다는 입장이다. 자유한국당 홍준표 대표는 지난 대선 후보시절 헌법에 세종시를 행정수도로 명기하고 국회를 세종시로 옮기겠다고 공약한 바 있다. 그러나 대선 이후에는 행정수도 이전에 대해 당론 결정을 미루고 있는 상황이다. 당 관계자는 “청와대의 관제개헌 시도 자체에 정당성이 결여된 만큼 행정수도 등 각론에 대한 의견을 내놓을 단계가 아니다”고 밝혔다. 야당 일각에서는 비충청권 의원을 중심으로 “행정수도를 옮기면 ‘수도 서울’을 포기하는 것과 마찬가지이기 때문에 논란이 될 수 있다”는 신중론도 제기되고 있다.

세종시민대책위원회 등 시민단체들은 대통령 개헌안 내용에 일제히 실망감을 드러냈다. 지난해부터 ‘세종시 행정수도 명문화’를 요구하는 건의문을 국회와 정부에 전달하고 다양한 홍보활동을 펼쳤던 세종시민대책위는 이날 성명서에서 “행정수도 문제에 관한 공방과 논란은 수도권과 지방의 상생, 국가균형발전을 염원하는 국민들에게는 희망고문의 연장일 뿐”이라며 “‘법률 위임’이라는 하책으로 쉽게 가려다 행정수도 완성을 통한 지방분권과 국가균형발전을 실현하려는 국가정책의 근간이 흔들리는 우를 범할 수밖에 없다”고 주장했다.
[박세준, 세종=임정재 기자 3jun@segye.com]

대통령 개헌안 '토지공개념' 명시... 종부세 강화 힘 실린다
한겨레ㅣ2018.03.21. 20:16 수정 2018.03.21. 21:36 댓글 67개

▲ 정부가 마련한 개헌안에는 토지공개념이 대폭 강화될 전망이다. 서울 강남구와 송파구 일대에 들어선 아파트 단지의 모습. /청와대사진기자단

<토지공개념 명시>
'국토의 효율·균형 있는 이용'서 '공공성과 합리적 사용'에 방점
'재건축 초과이익 환수법' 위헌소송서 정부 유리해져
 폐지된 택지소유 상한·토초세… 논란 커 부활 가능성 크지 않아

[한겨레] 청와대는 21일 공개한 개헌안에서 ‘토지공개념’과 관련해 “사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 토지공개념 내용을 명확히 규정하겠다”고 밝혔다. 전문을 공개하지는 않았으나 개헌안에는 “토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다”는 내용이 들어간다고 청와대는 설명했다.

토지공개념은 현행 헌법에도 어느 정도 반영돼 있지만 선언적 의미를 갖는 데 그치고 있다. 헌법 23조 2항에는 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하게 해야 한다”고 돼 있고, 122조는 “국가는 국민의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 제한과 의무를 과할 수 있다”고 규정하고 있다. 그러나 이는 해석상 토지공개념이 인정되는 수준일 뿐이어서, 관련 법률로 토지공개념을 구현하는 데는 난관이 컸다. 실제로 노태우 정부 시절인 1989년 제정된 ‘토지공개념 3법’ 가운데 ‘택지소유 상한에 관한 법률’과 ‘토지초과이득세법’은 각각 위헌 및 헌법불합치 판결을 받았고, ‘개발이익 환수에 관한 법률’은 기득권층과 재계의 끊임없는 공격을 받은 끝에 2004년부터 부담금 부과가 중지된 상태다.

전문가들과 부동산 업계에선 이 개헌안이 통과된다면 정부가 추진 중인 종합부동산세 등 부동산 보유세제 개편 작업이 탄력을 받을 것으로 내다보고 있다. 자산에 매기는 재산세라는 기본 성격 외에 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 특별한 의무’로서 종부세 위상을 재정립할 수 있는 여지가 생기기 때문이다. 또 재건축 개발이익을 환수하기 위해 올해부터 부활된 ‘재건축 초과이익 환수에 관한 법률’에 대해 제기된 위헌소송에서 정부가 유리한 위치에 서게 될 것이란 관측도 나온다. 서울 용산구 한남동 재건축 조합이 2014년 재건축부담금 부과 처분에 반발해 헌법소원을 제기했으며, 최근에는 강남을 중심으로 한 재건축 단지들도 위헌 소송을 준비하고 있다. 국토부는 앞서 서울 ‘강남 4구’ 재건축 아파트의 조합원 1인당 재건축부담금이 최고 8억4천만원가량 나올 것이라는 예상치를 밝혀 재건축 단지들이 강하게 반발한 바 있다.

일부에선 ‘택지소유 상한에 관한 법률’과 ‘토지초과이득세법’의 부활 가능성도 거론하지만 이는 과도한 재산권 침해 논란으로 이어질 수 있어 쉽지 않을 것이란 관측이 지배적이다. 택지소유 상한제는 특별시와 광역시의 경우 한 가구당 택지소유 상한을 660㎡(200평)로 제한하고 초과 보유한 땅에는 부담금을 물리는 것으로, 도입 당시 가장 강도 높은 토지공개념 제도로 평가받았다. 다만 과거 토지공개념 3법 중 유일하게 합헌 판결을 받았으나 부과가 중지된 개발이익 환수제는 개헌 이후 재검토와 함께 부담금 정비 논의가 이뤄질 것이란 전망이 나온다. 개발이익 환수제는 택지·산업단지·물류단지 등 각종 개발사업에서 정상지가 상승분을 초과하는 개발이익이 발생할 경우 부담금을 물리는 제도다.

그러나 헌법에 토지공개념이 좀더 구체적으로 명시되더라도 실제 관련 법률의 제·개정은 국회 입법사항이다. 이날 조국 청와대 민정수석은 ‘개헌이 성공할 경우 부동산 관련 세금 강화 등 토지 규제를 추진한다는 의미로 받아들일 수 있느냐’는 질문에 “국회가 토지공개념을 강화하는 법률을 어떻게 만들지에 달린 것”이라고 답했다. 최민섭 서울벤처대학원대학교 교수(부동산학과)는 “현행 헌법은 ‘국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전’을 강조한 반면 개헌안은 ‘토지의 공공성과 합리적 사용’에 방점이 찍힌 점을 유심히 볼 필요가 있다”며 “위헌 논란 없이 기존 토지공개념 관련 법률을 지켜내고 새로운 법안을 제·개정할 수 있는 토대를 만들겠다는 의지가 보인다”고 말했다. [최종훈 기자 cjhoon@hani.co.kr]

[文개헌안]

자치단체→자치정부로... "균형발전 기대" Vs "지역이기주의 우려"
이데일리ㅣ송이라ㅣ2018.03.21. 19:06 댓글 65개

▲ 전국자치분권개헌 추진본부 상임대표인 김영배 성북구청장이 21일 오전 서울시청 공유서가에서 ‘대통령 개헌안 중 지방분권’에 대한 입장문을 발표하고 있다. /사진=뉴시스

행정·입법·재정권 강화..주민 실질 자치권 헌법에 규정
전문가들 "'균형발전' 단어 자체가 중앙집권적 사고방식"
"자치재정권 보장이 핵심..지방정부간 불균형 해소 헌법에 명시해야"
"극단적 지역이기주의 흐를 가능성도..구체적 사항 추가논의 필요" 
[이데일리 송이라 기자] 청와대는 21일 2차 개헌안 발표에서 ‘대한민국은 지방분권국가를 지향한다’고 못 박았다. 지방분권을 ‘대한민국은 민주공화국이다’와 동일한 절대적 가치를 부여한 것이다. 이를 위해 지방자치단체를 지방정부로 명칭을 바꾸고 지방정부의 행정과 입법, 재정권한을 대폭 강화하기로 했다. 동시에 이를 견제할 주민의 실질적인 자치 권한도 헌법으로 보장하겠다고 밝혔다. 개헌안에 대해 전문가들은 한목소리로 “사람 중심의 지방분권을 강화하는 방향에 대해서는 환영한다”면서도 각론에 들어가서는 다소 이견을 보였다.지방분권의 핵심인 자치재정권에 대해서도 보다 구체적인 합의점이 필요하다고 조언했다.

“‘지방자치는 찬성하지만

힘 실어주면 안된다’는 식 패러다임 바꿔야”

이번 개헌안에서 청와대는 지방정부 구성에 자주권을 부여해 지방자치단체를 지방정부로, 지자체 집행기관을 지방행정부로 명칭을 각각 바꾸겠다고 했다. 이렇게 되면 현행 헌법 8장 117·118조의 지방자치단체 용어는 지방정부로 바뀌어 중앙정부와 대등한 지위를 보장받는다. 지방정부의 자치입법권을 강화하기 위해 지자체가 정할 수 있는 조례의 제정범위를 ‘법령의 범위 내’에서 ‘법률에 위배되지 않는 범위’로 확대하고 지자체의 종목과 세율, 징수방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있도록 했다. 동시에 주민이 제대로 설 수 있도록 주민발안과 주민투표, 주민소환 제도를 헌법에 명시할 방침이다. 그동안은 법률상에 근거를 뒀던 세가지 권리를 헌법상 권리로 격상하겠다는 것이다.

강제상 한국행정학회 회장은 “인간 중심적 사고라는 측면에서 지방자치를 지향하는 건 바람직하다”면서 “다만 지방균형발전을 중앙에서 추진한다는 것 자체가 중앙집권적 사고방식일 수 있다는 점이 우려스럽다”고 지적했다. 즉 지방분권은 지자체에 여러 권한을 이양해 지역들 스스로가 균형발전을 이루도록 놔두면 될 일이지 균형발전을 중앙 주도로 추진하는 건 옳지 않다는 것. 그는 “국민들도 ‘지방자치를 해야한다’는 주장에는 대부분 찬성하지만 지자체에 힘을 실어주자고 하면 정작 반대하는 경우가 많다”며 “우리는 오랜 시간 획일화된 중앙집권적 사고방식으로 살아왔다. 현재 사고의 패러다임을 바꾸지 않는 한 진정한 의미의 지방분권은 이룰 수 없다”고 강조했다.

서정해 한국지역정책학회 학회장은 지자체의 조례제정 범위를 ‘법령의 범위 내’에서 ‘법률에 위배되지 않는 범위’로 확대한 점에 대해 “조례제정 범위가 늘어나겠지만 막상 엄청난 변화는 아닐 수 있다”며 “‘법률에서 위배되지 않는 범위’의 법률을 중앙에서 제정하기 때문”이라고 설명했다. 결국 중앙정부가 지자체를 통제하는 사고방식을 버리지 못했다는 뜻이다. 그는 “완전한 자치분권이 되려면 지방이 제정권을 가져야 한다. 제정권 없이 지방정부가 독자적으로 할 수 있는 일이 얼마나 될지는 의문”이라고 꼬집었다.

핵심은 ‘자치재정권’…

“지역이기주의 막고 연대책임 명문화해야”

전문가들은 지방분권은 결국 자치재정권을 어떤 식으로 배분하는지가 핵심이라고 입을 모았다. 구정모 강원대 경제무역학부 교수(전 한국경제학회 회장)는 “지방분권의 핵심은 진국을 골고루 잘살게 만드는 것이고 지역에 권한을 이양해서 맞춤형 지역산업 발전이 가능토록 하는게 목표”라며 “이를 위해서는 핵심수단인 재정분권에 대한 취지와 철학을 개헌안에 담아야 한다”고 말했다. 그는 특히 지나치게 분권화될 때 발생할 수 있는 극단적 지역 이기주의와 지역간 수평적 불균형을 해소할 수 있는 재정 조정에 관한 근거가 필요하다고 강조했다.

구 교수는 “예컨대 일부 시·군이 합병해 규모가 커진 후 도에서 빠져 광역시를 요구하는 등의 행동을 할 수 있다”며 “지방분권도 어느 정도 규모를 가지고 갈 때 발전 가능성이 크다는 합의점이 필요하다”고 지적했다. 이어 “지방분권을 하면 반드시 재정여건이 나은 곳과 부족한 곳이 생기기 마련인데 서로 나몰라라 해선 곤란하다”며 “지방정부간 재정 불균형 악화를 방지하지 위해 상호간 ‘빅딜’ 형식으로 조금씩 양보하는 상호간 재정 조정에 관한 헌법적 근거도 필요하다”고 덧붙였다. [송이라 rassong@edaily.co.kr]